加速度PPP遭遇强监管

　　国家发改委发布新规加强PPP项目投资和建设管理

　　●　PPP是一种由政府与社会资本合作，参与公共基础设施建设的项目运作模式。经过6年的发展，PPP已经形成了一套制度体系，在引导社会力量参与公共服务供给、提升供给质量和效率方面起到了重要作用

　　●　不少地方政府涌向PPP,相应支出一再越过“不能超出一般公共预算支出10%”的红线，为地方隐性债务埋下风险

　　●　PPP近年来在国内推广中出现一些问题，很重要的原因是项目没有深入开展可行性研究论证，有些项目甚至在没有可行性研究报告的情况下便开始实施

　　□　本报记者 赵丽

　　盛夏时节，海南省海口市秀英区永兴镇儒张村的村道上鸟语花香，干净整洁。身着橘红色工作服的保洁员正在这条村道上精心打扫，将地面杂物、路边杂草等垃圾一概清理运走。而几年前，在这条村道上，牲畜粪便成堆、垃圾遍地、污水横流……

　　这种翻天覆地的变化，其实得益于PPP。这是一种由政府与社会资本合作，参与公共基础设施建设的项目运作模式。这场政府和社会资本的“联姻”，始于2013年。

　　从2015年7月18日起，海口市便探索推进环卫一体化改革，引入PPP,采用政府和社会资本共同组建项目的公司，负责辖区道路清扫、垃圾收集转运等环卫作业事项。目的在于，根除环卫治理瓶颈，全面促进城市管理转型升级。

　　海口市PPP落地只是冰山一角。根据财政部PPP中心的数据，截至今年5月底，管理库累计项目9000个，投资额13.6万亿元，累计落地项目5740个，投资额8.8万亿元，落地率达63.8%。

　　经过6年的发展，PPP步入运营落地关键期，加速迈进“绩效为王”的新阶段。

　　不过，7月1日，在我国《政府投资条例》(以下简称《条例》)落地实施第一天，国家发改委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(以下简称《通知》)，对PPP项目投资和建设管理中的问题作了进一步明确。

　　随着一系列监管政策密集落地，PPP项目如何规避风险，实现效能最优化？

　　变相包装扰乱市场

　　隐性债务暗藏风险

　　2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年5月，财政部政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组正式设立。一段时间里，PPP成为地方城市基础设施建设的主力军。

　　财政部PPP专家库专家侯明在接受媒体采访时曾说，如今，PPP已形成一套制度体系，部分项目已经进入运营期，涌现了一批优质项目。PPP在引导社会力量参与公共服务供给、提升供给质量和效率方面起到了非常重要的作用。

　　以海口市为例，每年元宵节，琼山区都要进行传统“换花节”。自从引入环卫PPP一体化项目后，“换花节”前，有关京环公司就会提早制订方案。活动结束后，人工和机械设备齐上阵，捡、冲、吸、扫、洗同步进行，仅一个多小时便完成清扫工作，让道路恢复“本色”。而以往，活动结束后，大街小巷垃圾遍地，环卫工人清扫一整夜还不一定能扫干净。

　　值得注意的是，近年来，PPP项目在我国基础设施补短板和提供公共服务方面，虽然通过激发社会有效投资，发挥了很重要的作用，但在实际操作中存在的问题却不容小觑。

　　作为中国最早的PPP专业律师之一，国家发改委、财政部PPP专家库双库专家刘敬霞坦言，尤其是在PPP项目与政府以往对固定资产投资项目的前期工作和建设管理程序衔接方面，由于规则的模糊性等原因，各地困惑不解，做法差异很大。

　　《法制日报》记者也注意到，近几年，在PPP迅猛发展的同时，也出现了不少乱象。其中最典型的就是“变相包装”，即通过采取固定回报、明股实债等方式，把地方政府要投资建设的项目全部包装成PPP项目，进行变相融资。甚至把许多零星分散的小项目也打捆进行包装和运作。同时，各类伪PPP项目无序竞争，恶意低价中标，搞乱市场。

　　此外，不少地方政府一窝蜂地涌向PPP,相应支出一再越过“不能超出一般公共预算支出10%”的红线，为地方隐性债务埋下风险。

　　据中国政法大学财税法研究中心主任施正文介绍，一些PPP项目还没准备好，或在准备阶段，政府就提前和投资人签了框架协议，目的就是为了加快项目进度。有时在一些地方项目推介会中，会有上百家企业和政府签订框架协议。虽然提前签订框架协议可以加快项目进度，但在无形中排除了其他更有优势的投资者。