正略钧策解析：开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区等实行国家特定优惠政策的各类开发区。

开发区始于上世纪八十年代，兴于九十年代，转于千禧之年。截至2019年底，全国各类型开发区总数已达2683家，其中国家级开发区219家，国家级高新区168家，是我国经济发展的重要推动力量。随着外部经济、技术环境的不断变化，以及国办发〔2017〕7号文、国发〔2019〕11号文等国家纲领性文件的出台，标志着我国开发区已经迈入了“改革创新、转型升级”的“深水区”。

破解影响开发区高质量发展的突出问题，建立精简高效、充满活力的体制机制也成为了当前开发区的首要课题。

本文中，正略钧策将对2019年两大最具代表性的开发区体制机制改革进行分析，并对未来开发区改革发展趋势进行探讨。

一、改革案例

01天津开发区法定机构改革

2019年7月，天津东疆保税港区、天津港保税区、滨海高新区、中新天津生态城、天津经济技术开发区分别召开法定机构改革动员部署会，代表着天津经济技术开发区法定机构改革大幕拉开。此次改革从复杂程度、实施范围和推进力度等诸多方面，在全国均是首屈一指，甚至可以说是革命性、突破性、颠覆式的。

1.改革的目标及原则

正略钧策认为，此次改革立足经济发展定位，以突出开发区主责主业，聚焦经济发展、招商引资职能为原则，坚持企业化管理方向，实现干部能上能下、员工能进能出、工资能升能降，以业绩为导向，以结果论英雄。

重点解决体制僵化、利益固化、动力弱化三大核心问题，激发体制活力。进一步增强开发区在经济发展中的“主力军”“野战军”作用，把天津开发区打造成为全市高质量发展的引领示范区、全国开发区创新提升的样板区。

2.改革的核心内容

此次改革是滨海新区及其他5大开发区内全面推行法定机构改革，实行企业化管理，减负放权赋能，推进工作效率提升，实行全员竞聘和绩效薪酬，全面激发队伍活力。主要包含以下8大重点工作：

（1）加强党的领导：原先党工委、管委会各一套班子，工委由市里派出，两套班子在实际运作过程中存在不顺畅问题。改革后，党口相关部门归由高新区统一管理。

（2）明确开发区性质和定位：破除现有行政管理体制，通过法定授权（即修订《天津经济技术开发区管理条例》），为“法定机构改革”提供合法性。

（3）创新领导班子选拔任用机制：打破党工委、管委会领导班子全部为市委干部的现状，除党工委书记、管委会主任、纪工委书记由市委组织部统一委任。其他副主任岗位全部面向国内外选聘。党工委、管委会领导班子聘任制，不再对应行政级别。不参与竞聘或落聘副主任通过提前退休或市里统筹安排进行分流。

正略钧策以天津滨海高新区为例：管委会副主任岗位竞聘条件为45岁以下，学历全日制本科以上。竞聘方式为资格审查、结构化面试、专家质询，聘期3年。

推行全员聘任制：打破行政、事业编制身份，推行全员聘任、竞争上岗，统一签订劳动聘任合同。全员聘任分批进行，先部门领导聘任后其他岗位人员聘任，先编制内人员聘任再雇员聘任。

聘任方式为结构化面试，综合岗位需求、候选人日常表现等因素，并由聘任小组打分。聘任领导小组成员包含党工委管委会班子成员、第三方咨询机构人力资源专家、区内核心企业负责人，通过民主测评方式展开。

正略钧策认为，对于不愿参加竞聘的人员，需事先报名，通过提前退休（按照国家规定执行）或滨海新区统筹安排方式对其进行分流，但不包含参与竞聘后落聘人员。

编制向招商一线、经济发展人员倾斜，安全生产根据实际发展需求可适度增编。

建立岗位绩效工资体系：构建多通道的职业发展体系，除管理序列外，设置招商、企业服务、综合管理序列。正略钧策认为，不同序列对应不同薪酬系数和固浮比。招商系数最高1.1、企业服务次之1.0、综合管理最低0.9。招商序列固定工资最少但绩效上限高，重点突出激励；综合管理固定工资最高，重点突出保障。

管理序列薪酬结构为：基本年薪+绩效年薪（月、年）+专项奖励（特殊贡献奖，工资总额占10%，对招商引资方面做出突出贡献的部门或个人）+任期激励（3年聘期末发放，避免短期行为）。

剥离社会管理职能：各个功能区聚焦产业发展、投资促进、科技创新、企业服务等职能，将社会管理职能交由滨海新区或相关行政区承接。

减负放权赋能：赋予开发区市级行政审批权限，提升行政服务效率，并全面减少非经济建设类的会议文件和考核。

改革考核方式方法：依据开发区定位，由天津市对滨海新区进行考核，天津市及滨海新区共同对其他各开发区进行考核。主要指标包含经济指标（财政、招商引资类）和红线指标（廉政、安全生产），重点关注增量和高质量发展等方向。

02 山东省开发区体制机制改革

2019年7月10日，山东省第十一届委员会第九次全体会议上，审议通过了《中共山东省委关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》（鲁发〔2019〕14号）。文件强调，推动开发区体制机制改革创新，是认真学习贯彻山东重要讲话、重要指示批示精神，实现“走在前列、全面开创”的重大举措；是落实八大发展战略、推动高质量发展、建设创新型省份的重要途径。

1.改革的目标及原则

明确改革方：按照省委省政府关于促进开发区改革创新发展的决策部署，坚持市场化改革取向和去行政化改革方向，加快建立更加精简高效的管理体制、更加灵活实用的开发区运营机制、更加激励竞争的干部人事管理制度、更加系统集成的政策支持体系，促进管委会瘦身强体、开发区回归本位，发挥开放创新、科技创新、制度创新功能优势，形成新的集聚效应和增长动力。

把握功能定位：坚持以供给侧结构性改革为主线，以高质量发展为核心目标，以体制机制改革为突破口，推动开发区聚焦经济发展、“双招双引”、科技创新、改革开放等主责主业，真正将开发区打造成为科技创新的引领区、深化改革的试验区、对外开放的先行区、新旧动能转换的集聚区、高质量发展的示范区。

2.改革的核心内容

提升开放合作水平：积极复制推广自由贸易试验区、国家级新区、自主创新示范区等制度创新成果，形成政策集成优势。加大外商招引力度和外资实际利用水平，充分发挥开发区对外平台作用，努力打造对外开放新高地。

培育市场运营主体：组建、引进专业运营公司或服务公司，承担产业培育、运营、“双招双引”、专业化服务等职能，与管委会实行政企分开、政资分开，管理机构与开发运营企业分离。支持鼓励开发区市场化运营主体上市，积极探索由水平高的开发区或市场化方式整合、托管其他开发区。同一区内只设立一个开发区，鼓励采用“一区多园”的运作模式，通过代管、托管、共建等方式进行园区整合。此外，开发区作为区域发展的特殊阶段，应设立“毕业机制”。

加快产业聚集：各开发区重点发展1-2个特色产业，重点规划形成“十强产业+人工智能”特色产业集群。通过制定产业规划、组建运营公司、设立产业发展基金等方式，推进产业集群化、园区化、基地化、高端化。建立领军企业培育机制，对“独角兽”、“瞪羚”企业、“单项冠军”、“隐形冠军”予以摸排、评估和重点扶持。与国内外高等院校、科研院所、投资机构共建“产学研”一体化合作平台、公共产业服务平台等。

发挥创新创造带动作用：率先将国家科技创新政策落实到位，成效明显的可加大政策先行先试力度，加速企业成长和产业集聚，打造科技创新集聚区。在服务业开放、科技成果转化、科技金融发展等方面加强制度创新，积极打造创新创业特色载体，并给与相应补贴。

积极引进海内外顶尖人才团队，通过“一事一议”方式，由省财政提供综合资助或直投股权投资支持。积极探索设立创业投资基金、科技孵化资金和知识产权作价入股等方式。积极开展产业孵化、项目孵化、人才招引、市场拓展等服务平台建设工作，搭建科技人才与产业对接平台。并将部分中高级职称审批权限下放至各开发区。

推行“党工委（管委会）+”体制：开发区实行“党工委（管委会）+公司（基金、行业协会、理事会等）”的管理体制。积极探索公司化或法定机构的市场化运作模式。推动管委会瘦身强体，管委会聚焦主责主业，积极稳妥推进“两剥离、一加强”：

剥离社会事务管理职能，实行属地管理；剥离开发运营职能，交由市场主体承担；加强落实发展规划、推动政策落地、协调服务企业、促进产业发展等经济管理职能。

此外，正略钧策认为，开发区管委会按照精简高效的原则，整合归并内设机构，实行“大部门、扁平化”管理，建立更加符合开发区发展需要的组织架构。

选优配强领导班子：可根据开发区实际情况，实现党工委书记与管委会主任“一肩挑”。按照新时期好干部选拔任用标准，选优配强开发区领导班子，配备政治素质高、熟悉经济工作，尤其是在招商引资、招才引智、项目建设、企业服务等方面具有专长和丰富经验的干部。统筹优化开发区班子配备，党工委书记、管委会主任按上级要求配备，其他党工委委员、管委会副主任原则上由开发区推荐、管理，上级任免。管委会副主任可通过竞争性方式选配。

推行全员聘任制：建立市场化的用人机制，打破人员身份界限，实行全员岗位聘任制、末位淘汰制，建立人员能进能出、岗位能上能下的竞争性选人用人机制。现有及新调入的机关事业单位人员档案封存、保留身份，与开发区管委会签订聘任合同、按岗聘任。实行市场化用人机制，新进人员由管委会自主聘用，按岗管理。

健全薪酬制度：由开发区管委会自主确定人员薪酬水平、分配办法，以岗定薪、优绩优酬。薪酬总额与经济发展、税收增长、辐射带动作用等挂钩，一般不超过市直机关工作人员收入水平的2倍。综合评价排名位居全省开发区前20%的，可按照不超过3倍执行；综合排名位居全省开发区后20%的，最高不得超过1.5倍。开发区国有开发运营企业按市场化方式制定薪酬办法。对特聘的高层次管理人才、各类专业技术人才，可采取兼职兼薪、年薪制、协议工资制等多种分配形式，实行特岗特薪。

建立差异化综合评价机制：基于开发区功能定位，实行有别于行政区的评价办法，重点评价增量增幅和质量效益。强化“亩均效益”，在节约用地、利用外资、对外贸易、人才引进、创新驱动、特色产业、生态环境、营商环境等方面增加权重，结合开发区在全省排名位次进行综合评价，发挥好考核评价的“指挥棒”作用。

开发区综合评价排名前5位，给与党工委管委会领导班子500万元奖励；排名后5位，实行一年黄牌警告通报、两年橙牌调整班子、三年红牌撤并退出。

二、改革趋势

正略钧策认为，综合2019年两大开发区体制机制改革案例，结合国家最新出台的国发〔2019〕11号文及其他开发区相关纲领性文件，我们判断我国未来开发区改革发展趋势主要体现在“开放创新、科技创新、制度创新”三个方向。

01 开放创新

开放创新要从外资、外商、外贸三方面入手，有效的创新方式、优化结构、提高质量，进一步增强并激发对外经济活力。

1.深化改革，优化环境，创新招商引资新手段。从基础设施建设、物流交通投入、产业转移承接、投资环境优化等方面打造良好的外资发展环境。同时灵活开展以商招商、专题招商，把“双招双引”更好地结合起来，打造“人才+资本+项目”的招引新模式。

2.优化存量，扩大增量，实现引资项目新突破。在中美贸易战当前局势的背景下，开发区要充分提升开放型经济质量，有效拓展利用外资，结合自身产业发展需求，把握市场导向型的外商直接投资日益增长的良好机遇，大力发展战略性新兴产业，建立健全全产业链招商名录，进行精准靶向招商，吸引承接一批先进制造业和现代服务企业，扩大“鲶鱼”和“乘数”效应。

3.加大支持，优化机制，激发市场各类主体的新活力。鼓励和支持开发区内重点对外开放企业发展，考虑在外经贸专项资金、招商引资专项资金等方面给予倾斜和支持，营造稳定公平透明的发展环境，优化外商投资导向，充分结合地域特点延伸对外投资领域，优化经济结构，开拓发展空间，进一步激发经济活力，通过体制机制创新，有效缓解区内民营企业融资难题，助推区内企业进一步创新发展。

02 科技创新

要通过汇聚知识、技术、信息、数据等生产要素，推动三大变革——质量变革、效率变革、动力变革，从而提高全要素生产率，拓展发展新空间。

1.落实国家科技创新政策，激励科技企业创新发展。深入研究国家在科技奖励、国际科技合作、科技计划管理、科技成果与知识产权、科技人才、科技金融与税收、企业条件与高新技术产业化、科技经费与财务等方面的相关政策，以及国家自主创新示范区试点政策，结合省市科技政策，围绕开发区现有科技产业基础，出台相应的支持政策，为区内科技兴企创新发展提供完善的政策保障。

2.完善技术创新体系，优化创新创业环境。按照“优环境、强服务、建平台、育主体”思路，建立健全科技企业、科研人才、科研成果转化、专利及知识产权等相关专项资金支持，强化公共科技配套服务，加强区内科技孵化器、众创空间平台建设和发展，支持通过产学研合作等方式，建设技术研发机构、工程实验室、重点实验室、院士工作站、研发中心等。

03 制度创新

开发区要通过优化机构职能、优化管理体制、优化激励机制，营造更加有利于产业发展、带动地区经济发展的制度环境。

1.参考周边开发区，优化机构职能。充分考察、调研各地开发区大部制改革经验，结合自身实际情况，选择适宜的体制机制改革思路，通过合理调整机构职能，压缩合并交叉职能，确保机构精简高效，避免“多龙治水”，有效提高行政效能。

2.实行干部聘任制，创新用人机制。本着“公开平等、双向选择、竞争择优、合理配置”的原则，通过公开选聘、外部招聘、内部直聘等方式，建立竞争择优、运转高效的干部选拔聘任和管理运行机制。落实无差别人力资源管理，实现由“身份管理”向“岗位管理”转变。

3.推动薪酬改革，激发人员活力。建立与开发区经济、社会发展相适应的具有激励性的薪酬分配制度，鼓励多劳多得，并遵循“保障基薪、突出绩效、彰显激励”的基本原则，以“为岗位付薪、为业绩付薪、为贡献付薪”作为设计导向，按照“以岗定薪、以责定薪、奖优罚劣、绩薪相适”的最终目标进行薪酬管理。

4.优化绩效考核，提升工作热情。以促进完成工作任务和工作目标为目的，以部门（单位）职能和岗位职责为基础，以重点工作计划为载体，依托以KPI为核心的全面考核体系，实现由主观评价向量化考核转变。要努力建立“干部能上能下、人员能进能出、薪酬能升能降”的“三能联动”绩效考核体系，提升行政服务效能，激发干事创业活力，实现跨越发展。